它山之石:类似我国领土空间计划的日本领土使用计划先容【体育平台】

本文摘要:迄今为止,海内的相关研究中,德国、日本等蓬勃国家的空间计划作为可借鉴的案例被重复提及,但论文中的相关内容,从专有名词的翻译到对详细内容的明白出现出普遍存在的差异,甚至是误读和误解。

迄今为止,海内的相关研究中,德国、日本等蓬勃国家的空间计划作为可借鉴的案例被重复提及,但论文中的相关内容,从专有名词的翻译到对详细内容的明白出现出普遍存在的差异,甚至是误读和误解。因此,有须要通过对相关执法法例及计划文本原文的解读,准确明白日本领土计划的真实状况,为讨论未来我国空间计划体系的构建提供扎实的基础。

现在以日本领土计划体系中的“领土使用计划”(领土使用計画)为工具,从计划发生的配景、历史沿革、执法依据,到计划的目的、内容以及体例实施状况举行全面梳理,探究计划的特征及性质,进而探讨对我国空间计划体系构建的启示。1、日本领土计划研究的现状1.1 海内相关研究我国海内有关日本领土计划的研究始于1990年月,进入21世纪后出现出越发活跃的状态,如顾林生、翟国方、黄宏源等诸多学者的研究。论及我国空间计划体系构建的论文对日本的履历也多有涉及,如林坚等、许景权等的研究。

但在研究活跃的同时,也存在观点界定不清,甚至是误读、误解等比力严重的问题,体现在以下几个方面。(1)专有名词翻译不统一。

“领土使用计划”除直接借用日文原词(领土使用計画)的方式外,还被译成“土地使用计划”“领土使用计划”等差别译法;针对“领土形陋习划”(领土形成計画)的译名更是五花八门【中文翻译有:“领土形陋习划”“领土可连续使用计划”“领土空间计划”“领土计划”等】。(2)对日本领土计划体系的明白各异。由于对专有名词翻译的不统一以及对领土计划体系所涵盖规模和条理明白的差别,“日本领土计划体系”所表达的实质性内容有较大的差异。

例如:有学者将其与“领土形陋习划”及其前身“全国综合开发计划”划等号;有的明白得越发全面;而顾林生、林坚等一些学者的明白则更为靠近事实,认为日本领土计划体系除领土形陋习划体系下的四级计划外,还应包罗“领土使用计划”中的多级计划体系。(3)对计划强制力及上下级关系的明白截然相反。与顾林生、黄宏源等一些学者所持中央政府与地方互助“促进地域自立生长”“推进地方分权化”差别,徐波、许景权等、唐相龙等学者则认为“土地使用基本计划是高一条理的计划”,“全国、都道府县和市村町三级政府需要自上而下地受到约束”,“强调通过制定种种土地使用尺度举行分区管控”,“上位法例范和限定下位法”。

林坚等也认为“领土使用计划……对各种用地规模的目的依然强调严格控制。”1.2 日底细关研究日本海内对于领土使用计划的研究主要集中在三个方面。(1)领土使用计划制度及实施。

野村好弘和小贺野晶一先容了基于《领土使用计划法》的计划制度、土地使用基本计划中五种地域对应的单项计划的内容、都道府县及市町村计划体例情况等。利谷信义论述了土地使用计划的须要性、其中的三要素和实施手段。

中村隆司叙述了领土使用计划及土地使用基本计划与农山村地域的关系;统计了1977—1998年全国各都道府县土地使用基本计划中重叠地域面积的变化、单项计划与土地使用基本计划冲突地域面积的变化和原因;分析了159个市町村领土使用计划的目的与实际变化情况等。(2)计划技术研究。北村贞太郎根据计划目的将土地使用计划分为划定区域、用地种类、土地属性三类,并设计了针对第二类计划的用地评价方法;鹰见智子和水口俊典先容了富士宫市、饭丰町、西那须也町、穗高町的土地使用计划相关条例,指出这些非法定计划弥补了《领土使用计划法》对田园地域的忽视。

(3)案例研究。广田纯一先容了岩手县北上市的各种计划及相互关系;小川刚志分析了千叶县的领土使用计划、土地使用基本计划的现状及问题;山本佳世子分析了冲绳本岛的土地使用基本计划及现状和问题,并对土地使用管制举行了评价。2.日本领土计划体系概况及生长历程日本现行的领土计划包罗两大系列,一是依据2005年《领土形陋习划法》(《领土形成計画法》)体例的“领土形陋习划”(领土形成計画)系列;二是依据1974年《领土使用计划法》(《领土使用計画法》)体例的“领土使用计划”(领土使用計画)系列【限于篇幅和主题,本文仅叙述“领土使用计划”的相关内容,除作为配景简述外,不再涉及“领土形陋习划”的相关内容】。2.1 领土形陋习划日本的领土计划始于二战后的战后再起。

1950年先后颁布《领土综合开发法》《北海道开发法》(《北海道開発法》)等相关执法,在首先实验对北海道、东北、九州等区域开展区域性开发计划的基础上,于1962年首次公布“全国综合开发计划”(全国総合開発計画,俗称“一全综”),并于1969、1977、1987及1998年陆续颁布后续版本的计划,被统称为“一全综”至“五全综”。2005年《领土综合开发法》更名为《领土形陋习划法》,将原来的全国、区域、都道府县、特定地域四类计划简化为全国、区域两级计划,并在2008年和2015年先后两次体例全国领土形陋习划。虽然差别时期的领土开发计划的详细目的与方式差别,但均以大规模投资促进领土资源开发及区域生长平衡为己任,属于开发导向的领土计划。

2.2 领土使用计划至1970年月,日本都会用地连续扩张、用途杂乱、地价高涨。为应对全国性的地价快速上涨和土地投机,1974年国会拟修订《领土综合开发法》,改变计划以开发为导向的性质,使之包罗领土开发、土地使用管制两方面的内容。但由于舆论对“开发”强烈阻挡和抵触等原因,土地使用管制和土地生意业务管制等内容最终被纳入新设立的《领土使用计划法》。《领土综合开发法》得以保留,但破除了特定地域开发的内容,且不再强调“开发”。

同时,中央政府设“领土厅”,卖力领土使用计划、领土开发计划、土地价钱观察及管制等事宜。依据《领土使用计划法》,“领土使用计划”分为全国、都道府县、市町村三个层面,同时都道府县须依据同级领土使用计划体例“土地使用基本计划”(土地使用基本計画)。

“土地使用基本计划”的内容涉及都会、农业、森林、自然公园和自然掩护区五类地域的划定(计划图)以及有关土地使用协调事项的计划文件。上述五类地域划分依据《都会计划法》(都市計画法)、《农业振兴地域建设法》(《農業振興地域の整備に関する执法》)、《森林法》(《森林法》)、《自然公园法》(《自然公園法》)以及《自然情况掩护法》(《自然環境保全法》)划定。因此,土地使用基本计划主要用以协调都会计划、农业振兴地域建设计划、森林计划、自然公园计划、自然掩护区计划等相关计划。

3.日本领土使用计划的体例状况5.1 各级领土使用计划的体例审批法式《领土使用计划法》第5、7、8、9条划分划定了全国、都道府县、市町村领土使用计划及土地使用基本计划的体例审批法式。全国计划由领土交通大臣卖力体例,在听取领土审议会及都道府县长的意见后提交内阁审定并公然。计划内容应充实反映都道府县长的意见,并与情况大臣配合决议与情况掩护相关的基本事项。

其中,领土审议会由《领土交通省设置法》第7~12条划定,主要任务是凭据领土交通大臣的咨询,开展有关领土使用、开发、掩护基本政策等方面的观察研究,成员由领土交通大臣任命,任期三年。都道府县计划由各都道府县卖力体例,以全国计划为基础,须听取“审议会等机构”及属内市町村长的意见,并充实反映在计划中。计划体例完成后须向领土交通大臣陈诉,并公然计划的内容。领土交通大臣收到陈诉、听取领土审议会的意见后,须要时可向都道府县提出建议和劝告;同时,领土交通大臣须将计划送至国家相关机构征询其意见,可经会商并征询领土审议会的意见后向都道府县提出建议和劝告。

其中,“审议会等机构”指依据《领土使用计划法》第38、39条都道府县应设置的审议会等机构。其任务是凭据都道府县长的咨询开展都道府县内土地使用基本事项观察研究,机构和运营事项由都道府县条例确定。此外,都道府县还设有“土地使用审查会”,卖力处置惩罚土地使用、地价等事项,成员由都道府县长经议会同意后任命。

市町村计划由各市町村卖力体例,如所在都道府县体例了领土使用计划,市町村计划应以其为基础,同时必须通过公然听证会等方式充实听取市民的意见。计划体例完成后须向都道府县长陈诉,并公然计划内容。都道府县长在收到陈诉后听取审议会等机构的意见,可向市町村提出建议和劝告。土地使用基本计划由都道府县卖力体例,应遵循全国及都道府县的领土使用计划,须听取审议会等机构、领土交通大臣及市町村长的意见。

其中,领土交通大臣表达意见时须首先听取相关国家机构的意见;市町村长的意见应充实反映在计划中。计划体例完成后须公然。4、日本领土使用计划的特征及启示4.1 日本领土使用计划的特征4.1.1 形式上较完整的领土计划体系在领土计划领域,日本延续了其作为大陆法系国家的特征,颁布了大量以《领土形陋习划法》和《领土使用计划法》为焦点的执法法例,形成了较为完备的执法法例体系。

其中,基于《领土使用计划法》形成了国家、都道府县、市町村领土使用计划以及都道府县层面上的土地使用基本计划这种三级四项计划所组成的领土使用计划体系,并做到了都道府县级别以上的全笼罩。计划内容与都会计划等五种既有单项计划形成了明确、清晰的呼应关系,但并没有取代或合并这五种既有单项计划的内容以及其所包罗的具有强制力的审批权限。4.1.2 领土使用计划并非统领全局的全能计划领土使用计划的定位并不是一个整合多个单项计划、对领土使用举行全面指导和综合管制的全能计划。建立领土使用计划的最初目的是控制地价过快上涨,后拓展为土地使用综合性恒久计划。

现行三个层级的领土使用计划均偏重偏向性的引导,纵然在最下层的市町村一级,计划也只确定差别地域和用地类型的生长偏向,详细实施仍需通过都会计划、农业振兴计划等单项计划举行。同时,土地使用基本计划的作用也仅仅是定期对土地使用状况举行统计宣布,并为五类地域计划之间的协调提供原则性指引。

4.1.3 领土使用计划内容不具备强制力领土使用计划对所涉及单项计划不具有强制性约束力。土地使用基本计划虽然名义上是五类单项计划的上位计划,但五类地域的划定、地域内的开发许可仍依据单项法例通过单项计划举行。领土使用计划仅划定了单项计划之间相互协调时的优先顺序,不具有强制下令修改单项计划的能力,并存在“协调两类用地使其兼容并存”等模糊形貌。

4.1.4 领土使用计划并非自上而下的计划体系领土使用计划的内容、体例审批法式等强调上下级政府之间的协商,体现了高度地方自治精神。《领土使用计划法》明确要求全国、都道府县体例计划时必须听取下级政府的意见,而下级政府的计划只需要报送上级政府,无需审批,上级政府只能对其举行建议和劝告。只管《领土使用计划法》划定下级计划应以上级计划为基础,但领土交通省特别强调其意图是希望基本偏向不要相悖,而不追求详细事项完全一致。

事实上,都道府县计划提出的各种用地面积之和与全国计划并不相同。4.1.5 领土使用计划的实施效果不尽人意各级领土使用计划实施情况讲明,其协调各单项计划的效果有限。由于领土使用计划仅讲明土地使用的基本偏向,以及土地使用基本计划凭据单项计划举行修改的滞后性,未能完全实现综合协调土地使用的目的,计划实施后部门地域的实际状况也未能完全根据计划偏向生长。

4.1.6 农林用地淘汰是一个普遍现象自20世纪末日本已进入后都会化时代,总人口下降,但领土使用计划中的农林用地面积仍在连续淘汰,门路、建设用地面积仍在增加,而且与全国领土使用计划相比,都道府县计划中的面积之和越发显着地反映出这种倾向。这说明领土空间变化相对于人口的变化和都会化历程具有滞后性,在人口下降、都会化历程基本竣事后,领土空间中建设性用地的占比仍存在缓慢上升的趋势。此外,与中央政府相比,地方政府更倾向于领土空间的建设性开发使用。

综上所述,日本的领土使用计划虽然在形式上构建起了较为完整的计划体系,但并非领土计划或空间计划的理想模式,其泛起并未取代都会计划等业已存在的单项计划,协调单项计划的效果也并不显着。但其建设在“多规并存”基础之上的协调既有计划的思路、方法和实际效果仍不失作为一类可视察和参考的案例。5、对我国“多规合一”和“空间计划体系”的启示我国的“多规并存”现象至少在形式上与日本很是相似,从日本领土使用计划40余年的实践中可以获得如下启示。首先,领土计划体系的构建是一个陪同实践不停探索和完善的漫长历程。

相关执法法例的制定和颁布是计划事情的基础和制度保障,亦是对相关问题开展广泛讨论,并逐渐形成社会共识的历程。其次,在市场经济情况下的法治社会中,以单一计划对领土使用实施综合性管控具有相当的难度。这从一个方面提醒我们需要重新审视“多规合一”这一目的的详细内在和现实意义,在构建空间计划体系时接纳较为现实和可操作的路径;另一方面,自上而下强制性地剖析计划目的,理论上有助于整体目的的实现,但如何消解自下而上的诉求和利益冲突也是不行回避的问题。

再次,日本领土使用计划的努力意义更多体现在对领土使用状况的准确掌握,通过定期对土地使用现状及计划的公然,使社会全面相识领土使用相关信息,关注领土使用问题,进而为该领域社会共识的告竣提供须要的基础。同时,领土使用计划的存在促使都会计划等单项计划的体例必须注意到与相关计划的协调,形成上下级政府机构以及政府差别部门之间的协调机制。从另一方面看,土地使用计划实施的焦点是有关开发与掩护行为的行政审批权限,触及政府间以及政府与社会博弈的基础性问题,并非一朝一夕可以解决,甚至有可能形成某种悖论。

通过政府机构合并与职能整合能否彻底解决这一问题另有待实践磨练。此外,与掩护自然资源、实现有控制开发的主观意愿相反,建设性领土空间的外延性拓展将在客观上延续相当长的时期,一味强调对农田等领土资源的掩护,甚至试图以此制约都会空间的拓展将遭遇现实客观纪律的挑战。

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